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吳平:如何有效推進和完善生態補償?

發表時間:2018-01-16 來源:中國財政 作者:吳平

□ 吳平  國務院發展研究中心資源與環境政策研究所

人類的經濟、社會系統都是建立在生態系統上,并與其“共存共榮”。生態系統良性運轉是人類社會可持續發展的前提。長期以來,生態環境問題之所以難以解決,在很大程度上是因為受益者、保護者、破壞者、受損者之間的經濟、生態利益未能實現公平分配。生態補償正是根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本等因素,綜合運用行政、經濟、法律手段,形成生態破壞者賠償、受益者付費、保護者與受損者得到合理補償的運行機制,以實現生態利益的分配正義和生態責任的公平承擔。完善生態補償制度,對于實施主體功能區戰略,促進生態扶貧,謀劃綠富雙贏,使“綠水青山”真正成為“金山銀山”具有重要意義。

生態補償的實踐與探索

在國際上,生態補償相對應的稱謂是“生態服務付費”。總體而言,生態補償的國際實踐主要分為兩種模式:

一是政府主導模式,包括生態補償基金、生態補償稅、區域轉移支付和流域合作等。該模式的主要特征為政府購買與主導、由政府機構管理、實施范圍大、目的多樣化、支付方式和標準統一及效率較低。例如美國的耕地保護性儲備計劃(CRP)、墨西哥水文環境服務支付項目(PSAH)和英國環境敏感地帶項目(ESA)、農村管理計劃(CSS)等。

二是市場主導模式,包括綠色償付、配額交易、生態標簽體系、排放許可證交易和國際碳匯交易等。該模式的主要特征為生態服務使用者或受益者付費、自愿性、由中介機構管理、實施范圍小、目的單一、補償方式多樣、效率較高。例如厄瓜多爾的PROFAFOR碳封存項目、玻利維亞的LosNegros流域保護項目和法國Vittel水保護項目。這些生態補償的實踐由于法律規范健全、政府支付能力較強、產權制度完善、市場機制成熟、多方主體參與等因素都取得了一定成效。

自二十世紀七八十年代起,我國四川、云南等省就開始了生態補償的實踐。從二十世紀九十年代中后期開始,在森林、草原、礦山等多個領域開展試點,生態補償實踐得以快速推進。四川、陜西、甘肅三省率先開展退耕還林工程試點,2002年擴大到20多個省區。廣東、福建等省份開展了流域生態補償試點。深圳市于2007年開始對大鵬半島開展生態補償,通過財政轉移支付的方式,對大鵬半島近1.7萬的原村民發放生態保護專項基本補助,補助數額達每人每月1000元,激發了原村民的積極性,使大鵬新區的生態環境得到改善。2011年,在財政部、環保部的牽頭下,浙江和安徽在新安江流域開展了為期三年的全國首個跨省流域生態補償試點。中央及此兩省共同出資,根據年度水質是否達到考核標準來確定資金的撥付。新安江流域三年總體水質為優,符合水質考核要求。近年來,九洲江、汀江—韓江、東江等跨省流域橫向生態補償也逐步推進。這些實踐有助于實現區域發展過程共贏、發展機會公平、發展成果共享。

生態補償推進的制約因素

(一)生態補償專項法律缺失,現有規范過于原則、分散。一是缺乏生態補償的專門立法。雖然《生態補償條例》在2010年就被列入立法計劃,但因所涉及的利益關系復雜,補償原則、領域、主體、資金、方式、對象、績效評估等核心內容尚在探索之中,導致條例遲遲未能出臺,使得生態補償難以得到有效、全面落實。二是現有生態保護規范過于原則、分散,不成體系,難以形成制度合力。《環境保護法》、《草原法》、《森林法》《礦產資源法》等法律法規僅有關于生態補償的原則性規定,可操作性差;地方法規、規章多集中在森林、礦產領域,覆蓋面窄,且效力位階低下,難以為生態補償提供充分的法律依據。

(二)生態補償范圍窄、標準低、方式少、資金渠道單一且監管不足。一是現有生態補償主要集中在森林、草原、礦產資源開發等領域,流域、濕地、海洋、土地、荒漠等生態補償尚處于起步階段,大氣等領域尚未納入。二是目前的補償標準普遍偏低,不能完全彌補生態保護成本和發展機會成本,遑論生態系統服務價值。三是生態補償方式單一。目前,生態補償主要以資金補助為主,產業扶持、技術援助、人才支持、就業培訓等政策、實物、技術及智力補償方式未得到重視和推廣。四是生態補償資金渠道單一且監管不足。目前資金主要來源于中央財政轉移支付,區域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向生態補償發展不足,生態產品的市場交易機制很不健全。部分地區對生態補償資金的使用并未到位,擠占、挪用資金的現象仍有發生。

(三)產權制度、監測體系、計算方法等基礎支撐內容亟待完善。一是產權制度不健全。產權清晰是分配受益、認定補償、確認權責的前提,而我國自然資源資產產權制度尚存在主體缺位、邊界模糊等問題。產權制度不完善將會導致資源的掠奪性使用,受益者與保護者、破壞者與受損者的權責邊界模糊,難以實現生態效益的公平和有效分配。二是監測體系不完善。當前,生態監測職能分散,監測網絡割裂,監測方法多樣,監測指標各異,監測人員、技術、經費等能力建設不足。三是計算方法不統一。機會成本法、意愿調查法、市場法等確立生態標準的方法尚未形成共識,影子工程法、當量法、市場價值法等多種計算生態服務價值的方法也存在爭議。

如何有效推進和完善生態補償?

生態補償實質是實現發展成果的再次分配和資源蛋糕的重新切割,是促進經濟轉型、社會公平、生態優化協調統一的有效方式,必須堅定不移地推進生態補償。

(一)立法先行是生態補償規范化的根本保證。一要盡快出臺《生態補償條例》及其實施細則和技術指南。頂層設計上要明確生態補償的原則、領域、對象、標準、程序、資金來源、考核機制、責任追究、主體權利義務等內容,為生態補償的規范運行搭建完整的法律框架,提供完善的制度保障。二要修訂相關法律法規,使之與生態補償專項立法銜接得當,形成水、土、林、草、海、荒漠、濕地等全方位、多層次、廣覆蓋的生態補償機制。

(二)補償標準、范圍、資金來源、方式的多元化是生態補償全面實施的關鍵所在。一要建立系統、動態的生態補償標準。針對草原、森林、礦產、荒漠、流域等領域及重點生態功能區的各自特點,分別制定生態補償標準,形成系統的生態補償標準體系。實施期間,根據保護效果、政府財力、社會經濟等情況變化,適時調整生態補償標準。二要擴大適用范圍、拓寬資金渠道、豐富補償方式,實現多元化的生態補償機制。在森林、礦產、草原、流域等領域取得的試點經驗基礎上,逐漸推廣應用到大氣、濕地、重點生態功能區,以實現生態系統的整體保護。加大財政支持力度,優化財政支出結構,完善排污權、水權、碳匯交易等市場化補償機制,鼓勵及引導民間資本的參與,逐步建立政府引導、市場推進、社會參與的多元投融資渠道。除了資金補償,對口協作、產業轉移、人才培養、共建園區等受益地區向保護地區所提供的多樣化橫向補償方式應當大力提倡。多元化補償方式有利于培養被補償地區的“換血”和“造血”功能,有助于貧困地區得到財政補償、發展生態經濟、建設基礎設施、培養相關人才、保護生態環境從而脫貧致富。

(三)健全產權制度、完善監測體系、強化技術支撐是生態補償有序、精確、高效開展的有力保障。一要健全自然資源資產產權制度。生態補償所采用的不只是行政規制手段,還有市場運行方式,對公共資源最優配置的前提就是明晰產權。主體權利義務均衡、產權邊界清晰、權能完整、利益分配公平的產權制度有利于開展生態補償。二要完善生態監測體系。通過健全生態監測機制,規范監測方法,完善監測指標,利用智能化、規范化的監測技術形成統一的監測網絡,加強監測合力,提供完整、一致、動態的監測信息。三要強化技術支撐體系。增加地理信息技術等研究及應用力度。如通過自動遙感分類工具,明確資源利用格局的變化,形成生態資產清單,構建自然資源資產負債表,實現單位面積價值量與生態補償掛鉤的精細化管理。明確并統一生態標準和計算生態服務價值核算方法,積極探索定量化的生態補償評價體系。

(四)強化過程監督、健全績效評估、調動社會參與是生態補償切實推進的堅實后盾。一要強化監督追責。建立生態補償協調機制,量化各部門的權責,加強對重點領域和區域資金分配使用情況的監督檢查力度,對于落實不力的情況,啟動監督問責機制。二要健全績效考核評估。明確定期對生態補償進行動態考核,對于踐行良好的地區,增加政策傾斜和資金獎勵;對于落實不力的地區,減少政策扶助和資金支持。三要調動社會參與。加大生態補償宣傳教育力度,構建公開公正的補償程序,充分發揮媒體的監督作用,提升公眾支持生態補償的意識,引導各類受益主體履行生態補償義務,督促管理者切實履行生態治理責任。


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