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呂忠梅:長江立法并非“頭疼醫頭,腳疼醫腳”

發表時間:2019-03-13 來源:澎湃新聞 作者:刁凡超

全國“兩會”時間一到,也是呂忠梅這一年忙碌的開始。

現任第十三屆全國政協常委、全國政協社會和法制委員會駐會副主任的呂忠梅已在全國“兩會”上建言長江立法17載。

2018年,十三屆全國人大常委會將《長江保護法》列入一類立法計劃,并啟動了立法工作。《長江保護法》將是我國首部國家層面的流域性法律。

作為《長江流域立法研究》國家社科基金重大課題的首席專家,呂忠梅和她的團隊從上世紀90年代就啟動了長江水資源保護立法的調研,為此他們走遍了沿江各省、各部門,了解長江流域面臨的問題,也整理分析了十幾個國家的流域立法資料并專門派人到歐洲進行流域立法研究。

他們發現,在現有法律授權下,長江流域管理體制上“九龍治水”、條塊分割與各自為政是現實的存在。在中國,能否建立協同型管理體制是立法成功與否的關鍵。諸多國家的流域立法實踐表明,流域管理體制并沒有統一模式,但協同性是核心。長江保護立法必須在把握長江流域特性的基礎上,根據我國的經濟社會發展需要,以建設高質量的長江經濟帶為目標進行體制設計。

“這恰恰是流域立法的復雜性,”呂忠梅在“兩會”期間接受記者專訪時說,長江保護立法應摒棄就保護談保護或者將環境保護法的相關制度“搬家”的簡單思維,突破利益固化藩籬、破除體制機制障礙,以整體性思維制定綜合性的《長江保護法》。

 

流域立法“沒有統一的模式才是規律”

“兩會”前,呂忠梅已向全國人大環資委提交了一份完整的《長江保護法草案(專家建議稿)》,這份建議稿以“生態修復優先、保障水安全、公平配置流域水資源、促進流域可持續發展”為立法原則,由“總則——流域監督管理體制——流域水安全保障——流域生態保護與修復——流域水污染防治——流域可持續開發與利用——流域執法保障——法律責任”八章一百五十余個條文構成。

在建議稿中,呂忠梅及其團隊專門針對長江流域特有問題,設計了只適用于長江流域的協調開發利用與生態保護的重點制度,這些制度以長江流域生態承載力為“紅線”、以保障流域生態安全為“底線”,比如控制性水庫群統一調度、河湖空間用途管制等專門制度。

“這些制度不能完全適用于黃河流域、也不適用于珠江流域。”呂忠梅說。

為了給長江立“良法”,呂忠梅的團隊收集整理了世界上有大流域立法的十幾個國家的相關立法并進行了比較研究。為更好了解不同國家流域立法產生的背景以及實施情況,團隊成員專門赴歐洲開展對歐盟國家及荷蘭的相關立法研究。

一開始,他們抱著尋找流域立法“普遍規律”、發現“通行模式”的希望去進行研究,亦或能夠找到不同國家相似的立法模式。
可對十幾個國家的流域立法研究的結果,他們并沒有找到流域立法的多少“共性”,而是發現,越是成功實現立法目標的流域立法,越是與本國的國情、與流域特性、與法律傳統結合緊密。“沒有統一的立法模式才是規律,但所有的流域立法都以建立流域體制、流域制度,解決流域特殊問題為核心”。

法國的塞納河流域、美國的田納西和五大湖、歐盟的萊茵河和多瑙河等是大流域立法中比較成功的代表,美國的密西西比流域立法以失敗告終,這些成功與失敗以及原因也為團隊的深入提供了極好的借鑒……

呂忠梅覺得,于他們而言,更有意義的是他們了解到這些流域立法為什么成功、為什么失敗,為什么不同國家在遭遇幾乎相同的流域問題時卻選擇了不同的治理模式、不同的法律制度。“不同治理模式、制度體系都與這個國家的政治體制、國家治理方式、流域特性緊密結合,體現本國特色。這也告訴我們要研究長江流域立法,必須更加清楚的理解和了解中國國情、長江“水情”、社會“民情”,做中國特色的長江保護法,而不是簡單的移植別國體制和法律制度。”

 

要理順三種權力之間的關系

長江”病了“,目前,長江流域的整體性保護不足,生態系統退化趨勢加劇,水污染物排放量大,資源開發和保護的矛盾突出,長江生態環境嚴重透支。

不僅如此,3月4日晚9時許,呂忠梅剛回到駐地便開始給記者細數長江流域管理權現狀,長江流域面臨的問題,呂忠梅全記在腦子里了:

根據現有法律授權,長江流域涉水管理權分屬中央15個部委、76項職能,在地方分屬19個省級政府、100多項職能。

在流域管理與區域管理方面,流域機構與區域水行政管理部門職責不明;地方省、市、縣各級水行政主管部門也缺乏明確的事權劃分。中央層面,長江流域涉水管理部門職責交叉重疊和職責不明現象并存,事權界定不清晰。導致規劃編制無法協調,流域水資源利用與水污染防治的割裂與矛盾,水工程管理與水量調度困難,長江水道、航道交叉管理,長江流域管理重大事項存在空白。

在她看來,長江保護立法正是要解決這些問題——通過立法重新界定利益邊界,建立協調各種利益關系的規則。

“簡單說,就是要理順政府權力和政府權力之間的關系、市場主體之間權利的關系、權力和權利之間的關系。”呂忠梅說。

要理順這三種權力(利)之間的關系,必須對權力運行的現狀進行大量實地訪談調研。

“調研過程中,每個部門站在自己的立場都有很強的說服力,如果部門色彩很濃時你會怎么辦?”

“我就想辦法走開了!”面對記者的提問,呂忠梅笑了笑,但很認真地回答,“我真的就走開了。”

作為學者,呂忠梅認為研究者的立場必須中立,不能為部門利益、也不能有個人私心,而是要站在公共利益的立場、為保護長江流域進行制度設計。

 

并非“頭疼醫頭,腳疼醫腳”

2003年當選第十屆全國人大代表時,呂忠梅就領銜30名全國人大代表提出了“關于制定《長江法》的議案”。2017年,作為第十二屆全國人大代表履職的最后一年,她再次領銜30多名人大代表向全國人大提交了“關于制定《長江法》的議案”并附上了《長江法立法框架專家建議稿》,明確建議將《長江法》的制定列入第十三屆全國人大常委會立法計劃。

呂忠梅欣喜的看到,2018年,十三屆全國人大常委會將《長江保護法》列入一類立法計劃,并啟動了立法工作。由全國人大環資委、法工委和國務院各部門、最高法、最高檢共同組成的《長江保護法》立法工作領導小組成立,制定并通過了《長江保護法》的立法工作方案,這意味著,為長江流域立法進入了“快車道”。
3月9日,全國人大環資委委員程立峰在答記者問時表示,將抓緊開展法律草案的起草工作,力爭按期完成向全國人大常委會提請審議的工作任務。

呂忠梅認為,列入立法計劃并不意味著已經解決了長江流域立法的法理問題。為保護長江應該立什么樣的法以及如何為保護長江立法,各方存在著從立法指導思想到制度體系構建上的分歧。

“為長江立法絕非簡單的賦予管理權問題,也不能‘頭疼醫頭,腳疼醫腳’,立法要解決的根本問題是建立不同利益的協調平衡機制,通過法律調整盡可能的把各種有沖突的利益進行排序,形成協調穩定的社會秩序。”她解釋說,長江保護法要摒棄就保護談保護,就政府部門職責去談立法,而是應充分考慮長江流域保護所涉及的各種利益訴求、統籌保護與發展的關系,采用綜合立法模式。

在今年政協會上提交的有關長江保護立法的提案中,呂忠梅建議長江保護法應以“維護健康長江,促進人水和諧”為基本宗旨,優化流域水資源配置格局,強化水資源統一調度,提高區域水資源保障能力,促進長江經濟帶建設與水資源、水環境承載能力相協調,推動長江流域經濟結構調整和發展方式轉變。

她同時還提出,應統籌長江流域治理、開發、保護、管理需求,充分發揮綜合利用效益,保障流域防洪安全、供水安全、能源安全、生態安全與航運安全。

 

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