排列五走势图预测

呂忠梅:從后果控制到風險預防 中國環境法的重要轉型

發表時間:2019-03-18 來源:《中國生態文明》雜志 作者:呂忠梅

 □ 呂忠梅 十三屆全國政協社會和法制委員會駐會副主任 

2014 年修訂的新《環境保護法》,增加了一項重要內容,就是規定了環境與健康保護制度。首先,在第一條將“保障公眾健康”作為立法目的加以規定。其次,專門增加了一條。第三十九條規定,“國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度;鼓勵和組織開展環境質量對公眾健康影響的研究,采取措施預防和控制與環境污染有關的疾病。”同時,還在其他一些條款中強調了公眾健康風險防范問題。第四十七條第二款規定, “縣級以上人民政府應當建立環境污染公共監測預警機制,組織制定預警方案;環境受到污染,可能影響公眾健康和環境安全時,依法及時公布預警信息,啟動應急措施”。

2018 年8 月通過的《土壤污染防治法》,不僅在第一條重申了“保障公眾健康”的立法宗旨, 在第三條規定了“風險管控”原則;更為重要的是明確規定了環境風險包括公眾健康風險和生態風險,并建立了風險管控標準制度。其中第十二條規定,“國務院生態環境主管部門根據土壤污染狀況、公眾健康風險、生態風險和科學技術水平,并按照土地用途,制定國家土壤污染風險管控標準,加強土壤污染防治標準體系建設。”第四章專門對土壤污染的“風險管控與修復”做了規定。

新《環境保護法》和《土壤污染防治法》的這些重要規定,在一定意義上標志著中國環境與健康風險防控制度已經初步建立。

影響人體健康的因素很多,有環境因素、行為因素、個體生物因素、社會保障因素等等。環境因素包括自然環境因素和社會環境,行為因素包括個人習慣和嗜好、對環境的暴露行為,個體生物因素包括遺傳因素和心理因素,社會保障因素方面,包括食品、飲用水、健康教育、婦幼保健和計劃生育、預防接種、治療方法、基本藥物等七類。過去我們并沒有重視環境因素,尤其是自然環境因素對人體健康的影響。隨著經濟社會的發展,大氣污染、水污染、土壤污染等問題日益嚴重,人們越來越清楚地感受到污染造成的人體健康威脅。

為了應對日益嚴峻的環境問題,建立環境與健康保護制度刻不容緩。具體由國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度,鼓勵和組織開展環境質量對公眾健康影響的研究,采取措施預防和控制與環境污染有關的疾病。國家高度重視“健康中國” 建設,制定了《健康中國2030》計劃,第五篇的題目是“建設健康環境”,其中規定了國家應該采取的各種保護措施,法律是其中一個重要的手段。

 

一、環境法亟待轉型

環境法是為了應對環境問題的需要而產生的新型法律,控制環境污染造成人體健康受害始終是立法目標。但是,對于如何防治人體健康受害,有兩種應對方式:一種是等到污染后果發生了,甚至已經有人生病了再去采取措施,在法律上就是提起損害賠償訴訟,進行事后救濟。還有一種就是通過嚴格的法律制度使得污染物質不能到達人體、不對人的健康產生影響,這就是通常說的風險控制。中國的環境法現在就面臨著這樣一個選擇,是否要從后果控制發展到風險控制階段。我認為,從健康損害后果控制到健康風險預防是必然趨勢,環境管理需要從損害救濟轉向風險預防。從環境污染防治到環境質量管理再到環境風險管控,是環境管理者從被動走向主動的必由之路。

(一)中國環境問題轉向“公眾健康”

目前,中國環境問題的發展顯現出危害公眾健康的趨勢。我國2010 年超過日本成為世界第二大經濟體,2013 年超過美國成為世界第一大貨物貿易國,人均GDP 由1979 年的417 元增加到2015 年的5.2 萬元,按可比價格計算,人均GDP 增加了10 余倍。中國經濟快速發展的同時,也付出了沉重的環境代價:消費了世界上21% 的能源, 排放了26% 的二氧化硫、28% 的氮氧化物、25% 的二氧化碳, 1/3 左右的城市人口居住在空氣污染嚴重的環境當中,十大水域總體為輕度污染,有3.6 億的農民缺乏清潔飲水,1/3 的國土面積受到酸雨污染, 16.1% 的土壤處于污染物超標狀態下。

中國正處于環境問題“三個高峰”疊加時期:一是環境污染最為嚴重的時期到來,可能延續到未來10~15 年;二是突發性環境事件進入高發期,特別是污染嚴重時期與生產事故高發時期重疊,環境風險不斷增大,國家環境安全受到挑戰;三是群體性環境事件上升迅速,污染問題成為影響社會穩定的“導火索”。

大氣、水體、土壤等環境介質受到損害之后,會通過多種途徑遷移轉化,導致對人體健康的損害 。從環境侵害角度看,人類行為導致對環境的損害,環境的損害反過來造成對人的損害;從環境侵害后果看,環境污染和生態破壞會導致人類財產受到損害, 最終導致人體健康受到損害;從公眾健康受害角度看,存在潛伏期、病狀期、顯露期和危險期。

世界衛生組織2018 年5 月發布的全球空氣質量的數據庫強調, 清潔空氣有益健康。有報告指出, 空氣污染作為一個主要的健康風險,是造成一些常見疾病的元兇。全球每年700 萬與空氣污染相關的死亡案例中,大約五分之一是死于肺炎,五分之一死于中風, 三分之一死于缺血性心臟病,五分之一死于慢性阻塞性肺病。中國每年有將近200 萬人因環境和室內空氣中的顆粒物造成的污染而死亡;其中超過100 萬人死于環境空氣污染,而室內空氣污染導致了同期另外將近100 萬人的死亡。世界衛生組織的這個數據庫, 收集了顆粒物(PM10 和PM2.5)的年平均濃度數據。PM2.5 中包含硫酸鹽、硝酸鹽和黑碳等污染物。這些污染物能夠輕易進入人的肺部及心血管系統,給人類健康帶來了最大的風險。

數據表明,全球每10 個人中有9 個在呼吸污染的空氣,但更多的國家已開始采取行動。全球大約90% 的人口每天都在呼吸著污染的空氣。包括中國的一些城市在內的許多國際性大都市,其空氣質量都超過了世衛組織空氣質量指南建議值的4 倍以上,這給人們的健康帶來了巨大的風險。

2014 年,李克強總理在《政府工作報告》中明確提出向空氣污染宣戰, 取得了顯著的進展。2016 年中國的PM2.5 年均暴露濃度下降到了48.8μg/m3,與上一次報告相比下降了17%。然而,要達到世衛組織建議的低于10μg/m3,仍然任重道遠,打贏藍天保衛戰還需要時間。世衛組織呼吁包括中國在內的世界各國, 在解決污染問題時,讓環境部門和健康、財政、科技等領域的利益攸關者都加入進來,以加快步伐。

2018年5 月5 號,聯合國糧農組織發布了題為《土壤污染:隱藏的現實》的報告。報告指出土壤污染的原因主要是工業化、戰爭、采礦和農業的集約化發展, 而城市的發展導致土壤成為了日益增多的城市廢物的填埋場。報告強調,土壤應對污染的潛力是有限的,防止土壤污染應成為世界各國的首要優先事項。報告還提到全球土壤受到污染的情況, 其中澳大利亞現在約有8 萬個地點存在土壤污染,歐洲經濟區和西巴爾干地區約有300 萬個潛在污染地塊,美國有1300 個地點被列入超級基金國家重點污染熱點清單,中國有超過16% 的土壤和19% 的農業土壤被列為受污染的土壤。

土壤污染有三個后果:第一是損害植物的代謝,導致糧食作物的產量減少,部分作物無法安全食用,對糧食安全構成威脅; 第二是土壤肥力下降,對土壤本身造成威脅;第三是土壤受到危險因素和化學因素影響,對人體健康構成嚴重威脅。

在現實中,我們會經常看到兩種現象:一是污染導致人體健康受害,比如兒童血鉛、砷中毒、鎘大米污染事件,公眾進行維權, 要求保護生命健康和安全;另一種是城市居民知道要在附近建設垃圾焚燒廠、化工廠等等,發起反對,拒絕在家門口建垃圾焚燒廠、化工廠。這兩種現象都直接與健康相關。

這些現象表明,環境與健康問題已成為影響我國公眾安全和社會穩定的重大問題。作為法律人,需要回答的是,環境保護的法律需求是什么? 是否等到損害后果發生后才能進行法律救濟? 以救濟為中心的既有模式是否足夠?源頭治理、風險規制是否應該成為環境法的制度主體?

(二)環境法向“風險”轉身

首先要確立風險預防的理念和原則,其次要建立“風險評估— 風險管理—風險溝通”的風險規制路徑。通過這樣的法律制度從源頭上預防、減少或者是降低環境與健康風險的發生。這與傳統的環境法主要是針對環境污染問題和自然資源消耗問題,具有范圍區域性、危害表現急劇性、危害期限較為短暫、消除危害相對容易的特征是完全不同的。

我把這種變化稱為環境法的轉型,中國環境法必須走向第二時代——風險控制時代。但是, 我們必須認識到,風險規制比后果規制的難度更大。

第一,風險的發生具有交互性。環境污染對人體健康的影響, 是“污染源—環境污染—人群暴露—健康危害”的多環節過程, 具有多排放源、多介質污染、多途徑暴露以及多風險受體的復雜特性。

第二,因果關系存在不確定性。污染物在多介質環境的遷移轉化中呈非線性關系,傳輸會加快或變慢,并可能發生復雜的協同效應。污染致病長期“微損害”, 具有潛伏性,損害后果顯現滯后期長,健康損害難逆轉的特征。

第三,風險的泛在性。環境污染導致的是不特定多數人同時承受危害,其擴散速度和范圍具有典型的時空大尺度性。

第四,有些危害后果不可逆轉。比如環境污染導致的畸形兒、癌癥、基因突變,還有重金屬污染導致的終身受害等,都是不可逆轉的損害。

健康風險的特征,對環境法規制提出了需求,必須在法律上建立適應型的制度體系。危害后果的不可逆性要求確立“風險預防原則”,風險發生的交互性要求建立“整合式管理體制”,因果關聯的不確定性要求明確“科學決策機制”,利益沖突的廣泛性要求廣泛的“公眾參與”。這也意味著,新型環境法必須改變“污染控制”的規制模式、“危機應對”的規制理念和“罔顧科學” 的決策程序。

 

二、環境法的風險預防功能及其實現

風險預防實際上是“面向未知而決策”,法律需要解決的問題是,如何規范政府在證據、事實尚不確定的情況下采取的行動, 如何判斷這樣的行動是否符合比例原則。這就需要確立風險規制活動的一般原則,調和風險規制活動與法治原則的要求,為政府的風險規制活動提供規制依據和正當程序。

進行這樣的法律規制,需要“法律+ 科技”共同來完成。科技主要是解決環境與健康風險調查、監測、評估問題,建立以保障公眾健康為核心的環境標準體系, 法律要解決的是建立以環境與健康評估制度為核心的法律制度。

1. 在法律上進行概念界定。比如,什么是環境,什么是健康, 什么是環境與健康?什么是風險, 什么是環境風險,什么是環境與健康的風險?我認為,環境與健康風險是指人類活動或自然活動作用于環境媒介,并通過環境遷移、轉化,最終損害公眾人體健康的一種風險。它的因果關聯表現為“人類/ 自然活動—環境介質—人體健康”。 環境與健康風險危害的對象是人的健康,產生的主要風險也是對人的生命、健康的威脅和危害。一般認為,危險化學品、重金屬污染、有機污染物、放射性物質等對人體健康產生的重大風險隱患屬于環境與健康風險。

2. 建立環境與健康風險的規制系統。明確風險規制的技術框架,建立包括所有利益相關者參與的風險識別、風險分析、行動選擇、風險決策、管理行動在內的風險決策程序。建立與規制系統相適應的環境與健康風險管理體制,這里特別需要對生態環境、衛生健康等部門之間的合作、協作、協調、協同關系進行統籌考慮, 建立相關機制。

3. 確定環境與健康風險規制的法律原則。風險規制是科學理性與法律理性的結合, 風險評估技術框架需要有基本的價值尺度加以約束,以平衡事實判斷與公共決策之間的關系。風險規制的法律原則至少應包括健康優先原則、風險預防原則、風險分配正義原則、風險合作規制原則。

4. 要完善環境與健康風險評估制度。環境與健康風險評估在法律上被作為風險規制決策的科學基礎,是環境與健康風險規制的核心制度。健康風險評估,是把環境污染與人體健康聯系起來, 定量描述環境污染物對人體健康產生的危害風險,估計特定環境條件下的化學或物理因子對人體健康造成損害的可能性及其程度大小的方法。以風險度作為評價指標,將環境污染程度與人體健康聯系起來,定量描述污染物對人體產生的健康危害,包括短期健康風險評估,如食物中毒,和長期健康風險評估,如癌癥。風險評估制度還需要建立風險管理決策機制,涵蓋風險評價和風險管理兩方面,并明確決策程序, 在問題形成階段,保障利益相關方的參與,進行風險溝通、定量風險評價、重復和評估,最終基于可靠信息做出決策,并體現一定的靈活性。

建立環境與健康風險評估制度,具有十分重要的價值。第一,可以提升環境決策的科學理性。沒有科學上可靠的風險評估,風險交流會成為流言、謠傳,風險管理也如同無源之水、無本之木,失去可依托的真實基礎。第二,可以降低環境污染的健康風險,減少個人的健康焦慮和社會不穩定的根源。第三,可以加強環境與健康風險預防能力建設,通過連續監測和不斷的科學研究,及時發現并消除潛在風險,避免環境公害病的發生。

5. 健全健康風險評估的管理體制。以美國為例,環保部門與衛生部門分工合作,共同構成健康風險評估的管理體制。美國聯邦環保局(EPA)下屬的研究與發展司(ORD),是根據美國環境與健康風險評估和風險管理框架的要求,由美國聯邦環保局領導的綜合性跨學科工作機構,主要職責是進行健康風險評估,為將環境與健康風險管理納入各項環保政策的制定提供服務。環保部門(EPA)與衛生部門各司其職: EPA 著眼于大范圍環境污染對人群健康的影響,衛生服務部側重具體污染物(如室內化合劑)對人體健康的影響;EPA 偏重環境污染的風險評價和管理,衛生服務部側重于相關疾病的預防和防治,以及對特定人群的健康保障; EPA 從事環境與健康研究的專家具有非常廣泛專業背景,包括生物、化學、生態、環境、醫學等, 而衛生服務部的專家更多來自醫學領域;EPA 的研究內容多側重于人體和生態系統暴露于污染物的評估,特別是進行暴露污染物的遷移轉化以及對生物影響的暴露評價,而衛生服務部則側重于環境污染所致疾病病理的形成以及疾病的預防與控制,負責針對不同的易感人群(如兒童、老人、婦女)和特殊群體(如軍人)的環境健康效應進行信息采集、登記等工作,并進行有針對性的研究,采取切實可行的預防措施。

 

三、中國相關法律制度的完善

1. 環境與健康制度起步。中國的環境與健康法律規制從2007 年制定的《國家環境與健康行動計劃(2007—2015)》開始起步, 這些年來做了不少工作。從初步統計看,我國制定了4 個規范性文件,發布了10 項標準,開展了環境與健康的調查、監測工作, 建立了環境與健康的信息系統, 發布了公民環境與健康的素養手冊,進行了公民環境與健康素養的調查,等等。這些工作表明環境與健康工作一直在往前推進。

2. 法律需求。需要確立以保障公眾健康為環境立法最高價值的法律理念,建立以風險管理為核心的健康風險評估制度等體制機制,確立有法律技術支持的環境標準體系,明確利用信息技術實現執法手段現代化,在環境責任追究與賠償制度體系方面,完善因果關系判斷規則、司法鑒定技術等。

但是,現有工作離理想的狀態還有很遠的距離。第一個方面是,環境與健康法律制度建設方面還比較滯后,環境與健康風險監管理念缺失,還未確立保障公眾健康優先的價值觀念,保障環境與健康的法律制度缺失,環境與健康標準體系建設滯后。第二個方面是,環境與健康治理體系尚未建立。環境與健康監管體制運行困難,國家層面工作體制尚未制度化,生態環境部門與衛生健康部門以及相關部門的職責分工與合作不是很順暢,也不是很緊密,省級以下的問題更為突出。現有管理手段還不能適應風險管理的要求,管理模式難以有效提示風險,規劃作用也比較薄弱, 環境評價缺乏健康風險的評價內容,監測機制和信息機制比較落后,缺乏科學決策、考評、問責機制。公眾的參與度嚴重不足, 信息共享、信息公開、信息溝通等方面都非常薄弱,公眾的參與平臺、參與機制和參與能力也不足。第三個方面是,環境與健康事件處理缺乏有效技術保障。一是因果關系判定的規則與方法還不夠完善,二是鑒定機構和鑒定能力難以滿足實踐需求。

我們非常希望下一步能夠加快制度完善的步伐。首先是轉變觀念,確立環境與健康風險預防原則,將環境法提升到風險預防法的階段;第二是完善環境與健康立法體系,制定專門的環境與健康法;第三是完善環境與健康治理體制機制,強化政府環境與健康職能及管理體制,在中央層面升級現行國家環境與健康領導小組,賦予生態環境部環境與健康綜合管理職權,在地方層面, 健全省、市級環境與健康機構或人員,明確各協同部門職責、共同承擔責任,建立環境與健康政府績效考核和問責機制;第四是構建環境健康風險規制法律技術與支持體系,完善環境與健康全過程保障機制,健全風險管理信息系統。

我相信,經過努力,我們一定能夠建立適合中國國情的環境與健康法律制度,為人民的健康、為人類可持續發展貢獻中國的法律智慧。

(來源:《中國生態文明》雜志)

 

排列五走势图预测 捷报比分 福建快3开奖助手 股票行情实时查询002455 云南时时简介 天津快乐十分奖金 棋牌赚钱在线 麻将游戏单机 为什么赌龙虎总是输 红黑梅方游戏机漏洞红 二十一点要牌策略图